土地财政：历史、逻辑与抉择

　　2.2 没有准备的税制转型，无异政治自杀

　　鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题，主流观点几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易，如何找到替代的融资?一个简单的答案，就是仿效发达国家，转向税收财政。

　　当年美国“土地财政”切换到“税收财政”，靠的是联邦政府放弃土地收益同时地方政府开征财产税。今天中国，土地在地方，税收在中央。如果仿效美国，中央政府就必须大规模让税给地方政府。现在，中央税收刚刚超过11万亿，要想靠退税弥补近3万亿的土地收入和占地方财政收入16.6%的1万亿的房地产相关税收几乎是不可能的(更不要说还有6万亿的土地抵押融资)。

　　那么，能否靠增税弥补放弃“土地财政”的损失?在中国，“土地财政”的本质是“融资”，其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一个信用基础，就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。中国的税负水平并不低，其增速远超GDP。2012年完成税收达到11万亿元，同比增11.2%。在此基础上，继续大规模加税的基础根本不存在。

　　《福布斯》杂志根据目前的边际税率，曾连续两次将中国列为“税负痛苦指数全球第二”。但在现实中，中国居民负税的“痛感”远低于发达国家。为什么?不是因为税收低，而是因为以间接税为主体的缴税方式。

　　数据显示，2011年，我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达92.06%，而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税不过占2%。2012年个税起征点上调后，今年个人直缴的比例还会更低。在严格意义上，中国没有真正的“纳税人”。这就是为什么税收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原因。

　　任何一种改革，如果想成功，前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议，通过直接增加财产税等新的地方税种来补偿土地收入，将足以引发比希腊更加严重的社会骚乱。这种非帕累托改进，对任何执政者而言，无异于政治自杀。在现有的政治制度下，社会暴乱乃至“大革命”都是完全可以预期的。

　　1862年，美国的税改取消联邦土地收入，改征地方财产税，纳税人从联邦政府处获得财产，然后向地方政府缴税，总的负担没变，收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下，就算是中央真的可以下决心减税，也不过是减少了企业的负担，减税并不能直接进入居民个人账户。因此，对居民个人而言，增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案，在一开始就注定会失败。

　　有人也许会质疑，如果不对个人征税，难道应该让中国企业继续忍受如此高的税负?我们可以用另一个问题回答这个问题，为什么中国边际税率如此之高，全球投资还要蜂拥进入中国?答案是：“土地财政”。借助土地巨大融资能力，地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模之大，甚至使得如此高的税率都变得微不足道。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长，中国企业才保持了相对竞争对手的优势。

　　同样的道理，中央政府之所以可以保持如此高的税收增长，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的补贴，企业根本无法负担如此沉重的税收，中央政府的高税率也就不可持续。在这个意义上，可以说正是因为高房价以及相关的高地价，才造就了具有高度竞争力的中国制造，才支撑了中国产品持续多年的超低定价。